在东汉末年，由于黄巾起事的威胁，朝廷不得不依赖地方势力，因此授予各地州牧以兵权。董卓进京时，他凭借凉州刺史任内积累的军事力量；袁绍、韩馥联合其他拥有兵力的州牧，以讨伐董卓为名。此后，各州牧相互兼并，最终形成了割据局面。
建安元年，大多数割据州牧包括曹操控制兖州、公孙度占领辽东、刘虞和公孙瓒掌握幽州、袁绍统治冀、青、并三州以及袁术控制扬、豫二州等。陶谦则治理徐州，而刘表和刘焉分别管辖荆楚和益部。在此背景下，还有一些非正式的领导者也建立了自己的势力，如孙策在江东称霸，韩遂与马腾在凉山并立，张鲁则支配着汉中的地区。
这些割据势力之间不断发生冲突和兼并，这导致天下的局面变得混乱无序。在这种状态下，即使是东汉政府，只能被视作存在而已，其实际权力已经消失。
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